[东南亚观察]缅北难民潮考量中国政府政治智慧

缅甸北部地区发生战乱，大量难民涌入中国境内，打破了中国边境和平安宁的局势，给中方带来许多麻烦。据悉，中缅边境口岸正常开放，缅甸边民涌入与缅甸接壤的云南省芒海镇、畹町镇，德宏海芒镇临时安置点已经收容2000人，畹町镇已接纳900余人。

出于国际人道主义，中方表示尽最大努力收容难民。但是，面对汹涌而来的难民潮，中国虽有紧急预案，仍显得局促不安。因为这一次收容缅甸难民与以往不同，是在中方一侧。以往难民大多是安置在缅北由缅甸政府指定的地区，这一回难民直接逃到中国一侧，让中方措手不及。

一块烫手的山芋

更加麻烦的是，缅甸难民是一块烫手的山芋，将中国政府推入“两难”境地。

一方面，如果不积极收容缅甸难民，有违联合国有关公约精神，有违国际人道主义，也违背中国政府的国际承诺。

今年9月19日，中国总理李克强首赴联合国参加71届联大会议，首场活动便是出席联合国成立以来首次召开的联大解决难民移民大规模流动问题高级别会议并发表演讲。李克强指出，难民移民潮不仅给相关国家发展带来冲击，威胁地区和平稳定，也拖累地区复苏，影响国际秩序，还给恐怖主义带来可乘之机。

有鉴于此，李克强呼吁，“人道主义精神必须弘扬，道义底线不能突破，国际社会要切实对难民施以援手，使他们感受到人间温暖和关怀，重燃生活希望。”李克强还当场宣布，中国愿意在原有援助规模基础上，向有关国家和国际组织提供1亿美元人道主义援助；积极研究把中国－联合国和平与发展基金的部分资金，用于支持发展中国家难民移民工作；积极探讨同有关国际机构和发展中国家开展三方合作。

如今难民潮出现在中国家门口，中国理当全力收容救助。况且，缅北人与中国人本是同根同文，出于同宗友情也应出手相助。

另一方面，如果过于热情，过于完美，超出缅甸政府的心理承受能力，好事也会办砸，有可能被缅甸政府误解为偏袒支持民地武，因为缅方难民多为缅甸民地武控制区居民，其中不少就是民地武的家人亲戚，有明显的反政府倾向。中国接待这些难民，等于是拣了一块烫手的山芋，弄不好还会得罪缅甸政府，吃力不讨好。

这是一个非常敏感而又棘手的问题。

缅北问题与中缅关系

缅北问题年深月久，可追溯到中国清朝乾隆年代。1790年（乾隆55年）乾隆80大寿，缅王入贺，并请封号。乾隆封他为“阿瓦缅甸国王”，所谓阿瓦，即曼德勒，为当时缅甸首都。并赐印信，同时赐予木邦、孟干（即孟艮）、蛮莫宣抚司印信。乾隆此举，事实上是把好不容易收复的木邦、孟艮、蛮莫三地又送给缅甸。此后，缅北地区一直比较安宁。

但是，在缅甸独立前夕，由于英国殖民当局妄图分化缅甸进而继续控制缅少数民族地区，大肆鼓动掸、克钦、克伦等主要少数民族独立建国，以翁山将军为首的缅独立运动领导人通过与各民族代表签订秉持“民族平等、民族自治、民族自决”核心精神的《彬龙协议》，并在此基础上通过缅甸首部宪法，赋予少数民族高度自治与自决权，使得主要少数民族与缅族领导人就联合建国达成一致，从而避免国家陷入分裂危险。

1947年2月，缅族、掸族、克钦族和钦族领导人在缅甸北部掸邦彬龙镇签署《彬龙协议》，同意建立统一的缅甸联邦，共同脱离英国殖民统治。然而，独立后不久，中央政府与地方少数民族之间的矛盾不断激化，造成大小几十支少数民族武装长期存在。缅甸历届政府先后用武力或和谈方式试图解决民族问题，但一直未能全面结束内战而实现全国和平。

缅历届政府强行限制、削弱和收回少数民族自治自决权利，并在文化、教育、宗教等多方面推行民族同化政策，导致民族矛盾不断激化，少数民族纷纷组建武装武力对抗政府，缅北民地武问题由此产生并愈演愈烈，于上世纪70年代中期至80年代中期达到顶峰。

2015年11月18日，缅甸总统登盛签署总统令，宣布缅甸政府取消对位于掸邦北部果敢自治区的军事管制。而此前，在历经近两年马拉松式谈判后，缅甸政府与八支民地武在缅甸首都内比都签署全国停火协议，缅甸民族和解进程初现曙光。

可是，一年之后，缅北地区战火重新点燃，令人痛惜。

引人注目的是，2015年11月8日，缅甸举行了历史性的大选。作为反对党，翁山淑枝领导的全国民主联盟获得70%的选票，占据议会绝对多数席次赢得大选，在25的后重新夺回执政地位。

多年来，中缅关系近年来一直处于“温而不火”的状况，中国政府一直比较顾及缅甸政府与军方的感受和态度，尽管一直与翁山淑枝有所接触，但没有特别靠近，也没有以官方名义邀请翁山淑枝访华。

但破冰之旅终于成行，2015年6月10日至14日，翁山淑枝应中共中央邀请，率领缅甸全国民主联盟代表团将访华。一年零两个月后的8月17日至21日，已是缅甸国务资政的翁山淑枝应李克强邀请再度访华。

但眼下缅北地区与缅甸中央政府的摩擦和冲突又发生，给中国边境地区带来了极为被动的尴尬局面。

以前中国怀疑缅甸政府与军方在处理内政外交问题时，完全没有顾及中国的利益与态度，不时让战火“有意”、“无意”地烧到中国境内，直接给中国出难题，也使中国人民对缅甸的好感度大幅下降，中国政府也越发对缅甸政府与军方感到不满。

而现在，是翁山淑枝执政，缅北问题显得更加微妙和曲折。翁山淑枝在野时，也许与缅北反政府的民地武有某种政治默契。但是，随着翁山淑枝领导的全国民主联盟成为执政党，缅北地区的民族自治问题并没有得到实质性解决。

李克强与翁山淑枝就缅北问题交换意见时说，“中方尊重缅甸主权和领土完整，将在缅和平进程中继续发挥劝和促谈的建设性作用，预祝21世纪‘彬龙会议’取得成功”。

可是，今年8月31日至9月3日举行的彬龙会议并没有取得实质性进展，象征意义大于实际意义。两个半月后，内战重开。

而一个和平稳定的缅甸与中国的国家利益有很大关系。早在上个世纪40年代，闻名世界的滇缅公路为中国源源不断地输送了抗日战略物资。缅甸是中国进入印度洋最便捷的陆路通道，中缅油气管道绕过马六甲海峡，为中国油气进口在西南方向上开辟了一条重要的陆上通道，还有包括孟中印缅经济走廊、亚洲高速公路和泛亚铁路建设等，是中国“一带一路”战略的重要地理节点。和平解决缅北问题，不仅对于缅甸未来的经济发展与和平进程十分重要，对于中国发展也具有很大的战略意义。

谨慎治理缅甸难民问题

因此，中国必须谨慎治理缅甸难民问题，作出正确决策。中国既不可陷得太深，也不能置身事外。

首先，中国应建立健全预警机制，尽快出台符合国情的《难民法》，让收容难民在法制框架下操作。

其次，应该支持缅甸民族和解和政治发展，积极充当“劝和人”的角色，努力撮合民地武与政府的妥协谈判，促成各方力量重回谈判桌前。

再次，要尝试着让国际社会参与难民收容和安置，将缅甸难民的救助国际化，由国际社会共同担当，中国可免一家受累又有“瓜田李下”之嫌。

值得关注的是，提及缅北问题，密松水电工程是绕不过去的问题。国际社会一些别有用心的人挑唆缅北人民与中国人民的友好关系，扬言密松水电站破坏了缅北的风水，完全是谣言惑众，缅北人民不可轻信。中国人民的心是坦荡的，在缅北建设密松水电站是中缅两国双赢的好事。目前首份伊洛瓦底江上游水电－密松项目的调查报告已结束编撰，于11月11日已提交了缅甸总统。

总之，缅北难民问题在考验中国政府的政治智慧，中国政府似乎已意识到这一点。中国驻缅甸大使馆的声明措词就很谨慎，“暂时收容”四个字很含蓄，又留有余地，为后续工作争得主动权。

作者是中国财经媒体专栏作家

来源：联合早报网。